A- LES ÉVOLUTIONS CONSTATÉES DE 2002 A 2012 (Inventaire non exhaustif)
I - Évolutions concernant le milieu naturel :

  • Confirmation du phénomène de variations climatiques : fonte accentuée des glaciers, amplitudes plus marquées des températures…, ayant un impact très fort en montagne : fragilisation de la végétation, stress hydrique, risques naturels accentués…
  • Progression du reboisement naturel sur les prairies et alpages, entraînant la fermeture des paysages, la perte de surfaces agricoles utiles d’espaces naturels favorables à la biodiversité…
  • Progression des prédations, en particulier développement de la présence du loup : on évalue à quelque 5000 unités le nombre de moutons tués dans l’année pour une population de près de 250 loups répartis dans l’Est et le Sud du territoire national.
  • Progression de la faune sauvage, en particulier des grands cervidés. A noter, les risques de transmission par la faune sauvage de maladies infectieuses aux animaux domestiques (l’état sanitaire préoccupant de troupeaux de bouquetins en Haute-Savoie, espèce protégée réintroduite depuis environ 20 ans, fait craindre une transmission de la brucellose aux bovins, et cause de légitimes inquiétudes aux éleveurs, élus et responsables professionnels, sanitaires, administratifs et politiques.).

II - Évolutions liées aux activités humaines :
a) Agriculture

  • Réduction du nombre d’exploitants agricoles :

Le nombre d’exploitations agricoles en montagne a diminué en 10 ans de près de 23 %. Il est passé de 103 800 à 80 000.
La diminution du nombre des exploitations touche avant tout les plus petites. Or cette catégorie représente une part déterminante dans le paysage agricole montagnard, avec plus de 53 % des exploitations en haute montagne, et plus de 43% en montagne.

  • Recul du foncier agricole :

Régression de 3,70% de la SAU en montagne, principalement dans les Alpes (-11,1%) et les Pyrénées (-6,83%) à cause de l’urbanisation.

b) Tourisme

  • Pionnière en matière de classes de découverte, la montagne connaît un effondrement de l’accueil des jeunes dans ce type de structures.
  • Les vacances d’hiver à la montagne restent un phénomène minoritaire, seuls 8% des français partent aux sports d’hiver au moins un an sur deux. Malgré une faible croissance de la clientèle des stations de sports d’hiver, la fréquentation étrangère est en progression, y compris dans les stations traditionnelles de moyenne altitude.
  • Les statistiques démontrent une érosion continue de la fréquentation des vacances d’été depuis plusieurs années : de 2ème destination dans les années 90, la montagne arrive aujourd’hui en 4ème place dans le choix des vacances, après la mer, la campagne et le tourisme urbain.

c) Aménagements et équipements

  • Poursuite de la lente régression des services : publics, médicaux et privés (commerces de détail).
  • Baisse de l’investissement dans le Parc de Remontées Mécaniques : 35% du CA en 2000, 28% du CA en 2009.


III - Évolutions institutionnelles et législatives :
(Elles sont exposées de façon relativement détaillée dans le B ci-après) Après la loi SRU du 13 décembre 2000, qui a modifié en profondeur le droit de l’urbanisme (création des SCOT…) et du logement (développement de la mixité sociale), diverses dispositions législatives adoptées depuis 2002, ont eu un impact sur le milieu naturel, la vie des populations, et les activités des territoires de montagne :

Dans le domaine de l’urbanisme :

  • loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003
  • loi relative au Développement des Territoires Ruraux (DTR) du 23 février 2005

Les principales autres évolutions législatives concernant la montagne :

  • loi Bachelot 2003-699 du 30 juillet 2003, relative à la prévention des risques technologiques et naturels
  • loi de modernisation de la sécurité civile (n° 2004-811 du 13 août 2004)
  • loi d’orientation agricole du 5 janvier 2006
  • loi n° 2006-437 du 14 avril 2006 portant diverses dispositions relatives au tourisme
  • loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (n° 2010-874 du 27 juillet 2010)
  • loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, dite Loi MOLLE du 25 mars 2009
  • loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des activités touristiques
  • lois de Grenelle 1 et Grenelle 2


B – LES PROPOSITIONS DU RAPPORT DE 2002 TRADUITES DANS LA LOI
I – Rappel de la proposition de loi de « modernisation de la politique de la montagne et de revitalisation rurale »
Fortement inspirée des conclusions du Rapport de la Mission Sénatoriale de 2002, la proposition de loi de modernisation de la politique de la montagne et de revitalisation rurale déposée le 24 juillet 2003 au Sénat par Christian PONCELET, alors Président du Sénat, et signée par tous les sénateurs élus des territoires de montagne, avait pour ambition d'engager la modernisation et le renouvellement de la politique de la montagne.
Cette démarche était particulièrement justifiée par l'évolution constatée depuis 1985. De plus, cette proposition de loi permettait une construction législative inspirée d’une vision globale et intégrée de la montagne, à l’instar de la loi du 9 janvier 1985.

Or, le Gouvernement et le Parlement n’ont pas souhaité reconstruire un « bloc montagne», et l’ensemble des mesures ont été diluées dans la thématique de la ruralité et de nombreux textes épars.
De ce fait, nous assistons à un infléchissement de la construction législative, avec des dispositions qui ne portent plus la « marque montagne», alors que la Loi Montagne de 1985 avait reconnu et posé le principe de la spécificité montagne à intégrer dans les textes législatifs ultérieurs.
Ainsi, cette spécificité n’est plus déclinée dans les textes législatifs récents relatifs aux réformes fiscales et territoriales, comme à la modernisation de l’agriculture ou aux activités touristiques.


II - Textes adoptés faisant référence aux dispositions de la Mission d’Information Sénatoriale de 2002 :
La loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003 a repris certaines dispositions et préconisations de la Mission d’Information Sénatoriale de 2002, telles que :

  • préservation du patrimoine bâti :

- possibilité de désigner les constructions agricoles qui, en raison de leur qualité architecturale ou patrimoniale, peuvent faire l’objet de changement de destination,
- restauration de bâtiments présentant un intérêt architectural ou patrimonial, dont il reste que « l’essentiel des murs porteurs ».

  • chalets d’alpage :

- extension de la notion de chalet d’alpage à l’ensemble des bâtiments d’estive,
- possibilité d’instituer une servitude administrative prescrivant l’inaccessibilité en période hivernale aux anciens chalets d’alpage aménagés pour l’habitation ;

  • extension du régime de servitude prévu pour les pistes de ski aux aménagements spécifiques, notamment les installations d’enneigement artificiel et les réseaux de communication ;
  • assouplissement des règles de construction en continuité avec les villages, bourgs et hameaux existants, aux groupes de « constructions traditionnelles ou d’habitations existantes », à condition de réaliser une étude paysagère (art L 145-1) ;


Les dispositions relatives aux « chalets d’alpage » ont reçu, depuis une application insatisfaisante.
Pour mémoire : Question Écrite de Jean-Paul AMOUDRY n° 03103 en date du 15 novembre 2012, relative à l’application de la circulaire ministérielle n° 96-66 du 19 juillet 1996 (aménagement des chalets d’alpage à usage pastoral dans les secteurs identifiés à risques d’avalanches). Cette question est restée à ce jour sans réponse du Ministère.

La loi relative au Développement des Territoires Ruraux (DTR) du 23 février 2005, a consacré un important volet à la montagne :

  • le renforcement des Comités de Massifs

- politique de massif se substituant à la notion de politique montagne
- conventions interrégionales de massif associant les départements concernés pour mener la politique de massif dénommée « Entente de massif », - schéma interrégional de massif, document d’orientation stratégique…)

  • la redéfinition de la politique agricole de montagne

- reconnaissance par la Loi du pastoralisme, comme activité d’intérêt général
- durée des conventions pluriannuelles de pâturage fixée à 5 ans, pour harmoniser cette échéance avec celle des soutiens accordés par l’Union Européenne
- inclusion possible dans la gestion des AFP des terrains soumis au régime forestier

  • les nouvelles dispositions d’urbanisme en montagne

-redéfinition de la procédure UTN avec 2 niveaux d’instruction : l’un à l’échelle du département, l’autre à celle du massif, selon la nature et l’ampleur du projet. Toutefois, la simplification voulue pour les opérations limitées dans leur importance, et leur traitement à l’échelon départemental n’a pas connu les effets escomptés, les exigences en matière notamment d’études d’impact préalables constituant toujours un frein à l’avancée des projets.
- création d’un statut juridique autonome pour les refuges, permettant d’adapter les normes applicables aux bâtiments recevant du public

  • l’extension du régime de la servitude de piste de ski alpin aux pistes de ski nordique
  • l’alignement sur le régime du droit commun des délégations de service public de la durée des concessions de transports pour les remontées mécaniques (suppression des échéances de 18 et 30 ans, rigides et pénalisantes pour l’investissement dans le renouvellement des équipements).
  • possibilité données aux communes de reverser la taxe de séjour à une structure de coopération intercommunale
  • politique forestière pour répondre aux difficultés engendrées par le morcellement de la propriété forestière (réductions fiscales dans le cadre de plans de gestion)
  • amélioration des conditions d’exercice de la pluriactivité (mixité privé/public des groupements d’employeurs, identification de l’activité principale, prise en compte de l’ancienneté dans les contrats saisonniers, ….)


La loi d’orientation agricole publiée le 5 janvier 2006 consacre un chapitre à l’agriculture de montagne avec quelques dispositions nouvelles :

  • création d’une appellation « montagne » pour les produits agricoles
  • renforcement de la protection des terres agricoles en favorisant la mise en œuvre d’un droit de préemption
  • création d’une commission spécialisée au sein des comités de massif
  • prise en compte de la forêt de montagne dans les schémas interrégionaux d’aménagement et de développement des massifs.

La loi portant diverses dispositions relatives au tourisme du 14 avril 2006 a étendu l’instauration de la redevance d’accès aux pistes de ski de fond créée par la « loi montagne », aux loisirs de neige non motorisés autres que le ski alpin (pratique de la raquette à neige…).
Elle fixe un nouveau mode de gouvernance des Établissements Publics des Parcs Nationaux, et crée la « Charte du Parc » à laquelle les communes peuvent adhérer librement.

La loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, dite Loi MOLLE du 25 mars 2009, a repris les accords de la convention État - UESL du 15 juillet 2004 en y apportant quelques modifications. Elle a assoupli les règles de financement pour le logement des saisonniers (durée d’occupation, mise à disposition d’une solution substitutive en cas de rupture du contrat de travail, règles d’occupation hors périodes d’occupation réservées aux travailleurs saisonniers, droits de réservation sur les logements …)
Désormais, l’intervention des principaux acteurs du logement (État, Action Logement, collectivités territoriales) permet d’élargir les possibilités de production de logements ; mais, dans les communes touristiques soumises à la pression foncière et à un coût très élevé des terrains, l’accès au logement des résidents permanents et des travailleurs saisonniers demeure insatisfaisant et difficile (cf. ci après).

La loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche du 27 juillet 2010 contient des dispositions spécifiques à la montagne :

  • reconnaissance des terroirs, à travers le développement et la mise en valeur des circuits courts de vente,
  • meilleure identification des produits « montagne », du fait de l’obligation d’étiquetage de l’origine des produits agricoles et alimentaires,
  • possibilité de créer une organisation interprofessionnelle spécifique aux produits de montagne (et aux produits bio) de compétence nationale,
  • instauration d’un Plan Régional pour l’Agriculture Durable (PRAD), tenant compte des spécificités des territoires, avec inscription obligatoire d’un volet montagne et massif,
  • nouveaux outils de contractualisation mis à la disposition des producteurs, en particulier des éleveurs laitiers,
  • couverture des aléas agricoles : création d’un fonds national de mutualisation des risques sanitaires et environnementaux en agriculture,
  • lutte contre la disparition des terres agricoles avec :

-la mise en place de l’observatoire de consommation des espaces agricoles
-l’instauration de commissions départementales sur la consommation des espaces
-l’instauration d’une taxation sur les plus-values dégagées lors de la vente de terrains nus devenus constructibles

  • politique de valorisation des massifs forestiers, préservant néanmoins la vocation pastorale de certains territoires.

La loi relative à la prévention des risques technologiques et naturels du 30 juillet 2003 institutionnalise la concertation avec les acteurs locaux (qui était possible mais non-obligatoire) ; l’enquête publique (cf. décret n° 2011-765 du 28 juin 2011 redéfinissant les procédures d’élaboration, de révision et de modification des PPRN) obéit à des principes d’association plus large du public, et impose un formalisme particulier aux maîtres d’ouvrage.

La loi Grenelle II a introduit une réforme du régime des SCOT, et instaure des dispositions environnementales dans lesquelles la prise en compte de la spécificité montagne n’est sans doute pas effective, et leur impact encore insuffisamment apprécié (performances énergétiques, applicabilité des normes…).

La proposition de loi relative à la clarification et à l'assouplissement de la gestion des biens sectionaux, déposée au Sénat par Jacques MEZARD, a pour objet de répondre aux difficultés que rencontrent de nombreuses communes dans la gestion des biens de sections notamment :

  • en organisant une procédure ad hoc de recensement systématique des sections de commune sous la responsabilité du préfet (article 1er) ;
  • en élargissant les cas dans lesquels il peut être procédé au transfert gratuit des biens à la commune par le recours à la procédure simplifiée (article 3) ;
  • en créant une procédure permettant, au libre choix de la commune, de transférer dans le patrimoine communal les biens d'une ou plusieurs sections (article 4).

Elle a été adoptée en première lecture par l’Assemblée Nationale et le Sénat.


C - LES PROBLÉMATIQUES ACTUELLES…, PROPOSITIONS
I - Agriculture et pastoralisme :

La loi montagne avait permis de confirmer des acquis, tels que les aides publiques à destination des agriculteurs de montagne : les Indemnités Compensatrices de Handicap Naturel (ICHN) et la prime herbagère agro-environnementale (PHAE).
Aujourd’hui, l’avenir de l’agriculture de montagne dépend en grande partie des politiques de l’Union Européenne dans le cadre de la PAC.
Aussi, le Gouvernement Français doit être le promoteur de la cause de la montagne à l’échelle européenne, sur la base des acquis du bilan de santé de la PAC de 2008.

L’objectif est de reconnaître la contribution de l’agriculture de montagne à :
a) l’économie : production agro-alimentaire, artisanat, tourisme, services, emploi…
b) l’environnement : ouverture des paysages, entretien des espaces, gestion des patrimoines naturel et bâti.
c) l’héritage culturel et de valeurs .

La réforme de la PAC 2014-2020 doit prendre en compte les aménités du pastoralisme en confirmant le principe de la prime unique à l’hectare harmonisée au niveau national (300 €/ha avec phase de convergence courte de 3 ans maximum), et l’instauration d’un paiement écologique au titre du verdissement. La politique de compensation des handicaps (ICHN) doit être renforcée, et de nouvelles mesures agro environnementales recherchées dans le cadre d’un sous programme montagne.

Par ailleurs, des propositions doivent être faites dans trois directions :
1) « Reterritorisation » de l’agriculture :
Les atouts spécifiques de la montagne sont identifiés par les productions de qualité sous label ou Appellation d’Origine Protégée (AOP). Si l’exemplarité des systèmes productifs en montagne est reconnue, le besoin de mesures de soutien aux zones et productions AOP est nécessaire pour redonner aux producteurs des marges bénéficiaires qui leur font défaut.

De même, la diversification économique des exploitations agricoles doit être recherchée en valorisant les ventes de produits en circuits courts et mutualisés, en lien avec les territoires.

Par ailleurs, la réduction du nombre d’agriculteurs et le déclin de la pluriactivité agricole lié à la professionnalisation croissante du métier d’agriculteur, ont un impact pénalisant sur la préservation et la gestion d’un territoire de qualité.

S’agissant du système agropastoral spécifique aux zones de montagne, il est aujourd’hui fragilisé par les coûts des mises aux normes et la prédation…
En ce qui concerne la cohabitation des grands prédateurs et du pastoralisme, des équilibres doivent être trouvés d’urgence, faite de quoi nous allons inexorablement vers une régression des espaces ouverts et un abandon du métier d’alpagiste.

2) Renforcer le cadre de la contractualisation :
Cela nécessite la mise en place d’accords entre les acteurs de la filière (cahier des charges AOP IGP), avec les collectivités territoriales (chartes alpages et forestières, observatoire de l’eau…) et dans le cadre des plans régionaux (prise en compte de la dimension montagne dans les schémas de développement).

3) Agir sur la gestion du foncier : La question foncière est préoccupante dans les secteurs de montagne ouverts au tourisme. Toute transaction ou transmission d’exploitation est devenue extrêmement difficile, là où le prix du foncier atteint des seuils qui compromettent l’installation de jeunes exploitants.
Aussi, des mesures innovantes doivent être conduites pour permettre l’affectation prioritaire des terres agricoles aux jeunes agriculteurs (notamment lors de l’intervention des SAFER), et favoriser l’installation d’exploitations conformes à la vocation et à la finalité du territoire.


II – Économie touristique :
S’inscrivant dans la logique des lois Grenelle I et II, la montagne dispose d’atouts importants pour poursuivre son développement touristique sur un mode durable.

Toutefois, des priorités demeurent :
a) la réhabilitation du parc immobilier de loisirs
b) la diversification de l’offre des stations en toutes saisons en s’appuyant sur les richesses des patrimoines naturel et culturel
c) Mais n’oublions pas que la montagne française possède l’un des plus grands et beaux domaines skiables au monde. Cette économie génératrice d’emplois doit être confortée
A ce sujet, l’une des dispositions importantes de la « loi montagne », en matière de gestion des domaines skiables, est l’obligation de conventionnement entre la collectivité concédante et l’exploitant.
Ce conventionnement s’établit dans le cadre de Délégations de Service Public (DSP) régies par le code du tourisme et le code général des collectivités territoriales.
Des améliorations législatives pourraient être utiles afin de préciser les conditions de remise des biens en fin de délégation. L’échéance et la continuité des DSP représentent en effet, un enjeu économique essentiel pour le renouvellement et la modernisation des équipements des domaines skiables, surtout à un moment où une baisse de l’effort d’investissement en remontées mécaniques et neige de culture :
28% du Chiffre d’affaires en 2009, par rapport à 35% en 2000, (comme il l’a été dit précédemment).
Il y a donc un risque de vieillissement du Parc, et de perte d’attractivité du ski français dans l’univers concurrentiel.

d) Par ailleurs, il est nécessaire de relancer les classes de découverte. L’Association Nationale des Maires des Stations de Montagne, en partenariat avec l’ensemble des parties concernées, ont entrepris l’élaboration d’un programme d’actions dont les conclusions peuvent être résumées comme suit :

  • Lever les freins administratifs afin que la circulaire de 2005 soit uniformément appliquée par l’ensemble des inspections académiques
  • Rassurer et encourager les enseignants (information, organisation d’éductours,…)
  • Expérimenter des solutions concrètes (opération pilote, expérimentation du concept d’ambassadeur local interlocuteur unique de l’enseignant dans la commune d’accueil)
  • Établir des conditions tarifaires privilégiées avec les transporteurs nationaux

e) Rappelons également les souhaits exprimés par les élus et socioprofessionnels en direction du Ministère de l’Éducation Nationale sur le calendrier des vacances scolaires :

  • Maintien du calendrier triennal glissant avec des vacances intermédiaires en trois zones, et 2 semaines pleines pour les vacances de Noël, d’hiver et de printemps
  • Organiser les rythmes éducatifs avec des vacances de printemps qui coïncident avec le mois d’avril
  • Étudier un découpage des vacances d’été en plusieurs zones, dans le cas où l'organisation du rythme scolaire annuel imposerait de raccourcir la durée des vacances d’été
  • Coordonner si possible les rythmes scolaires avec les autres pays européens voisins


f) En ce qui concerne l’effet inflationniste des normes, un moratoire sur les normes nouvelles applicables aux collectivités s’impose : est à envisager, un aménagement de l’application des normes du secteur privé, qui par exemple menacent actuellement l’hôtellerie de montagne et les emplois qui en dépendent.

III - Aménagement du territoire et urbanisme
Quelques observations :
a) Le financement du très haut débit doit être assuré selon des mécanismes solidaires :
En effet, les indispensables réseaux structurants : téléphonie mobile, accès au haut et très haut débit, télévision numérique terrestre, imposent aux collectivités de montagne des efforts financiers considérables et des trésors d’ingénierie.
Ainsi, la montagne est trop souvent desservie tardivement, dans des conditions de compensation du handicap imparfaites, alors que ces réseaux représentent un enjeu de politique publique de première importance.
Aussi, le fonds d’aménagement numérique du territoire, crée par la loi relative à la lutte contre la fracture numérique de décembre 2009, doit non seulement bénéficier d’une alimentation pérenne , mais également assurer une solidarité selon des mécanismes de péréquation nationale inspirés des logiques ayant présidé, voilà 8 décennies, à la mise en place du Fonds d’Amortissement des Charges d’Électricité (FACE) pour le financement des travaux de renforcement et de renouvellement et des réseaux électriques basse tension.
Encore faudra-t-il veiller à sauver le FACE, menacé actuellement au niveau de ses capacités et périmètre d’intervention, si ce n’est dans son principe !...

b) Dans les communes touristiques soumises à une forte pression immobilière, l’accès au logement pour les résidents permanents et les travailleurs saisonniers, représente un très difficile problème humain et sociologique.
En effet, le développement du marché de la résidence secondaire, dopé par la clientèle étrangère, s’exerce au détriment du logement des actifs, et cette forte demande entraîne un niveau très élevé du prix du foncier et de l’immobilier.
Face à cette situation, les politiques foncières mises en œuvre ne permettent pas de contenir les effets négatifs de cette pression : raréfaction du foncier constructible, hausse des prix….
Aussi, les populations actives, salariées le plus souvent, ont de plus en plus de difficultés à entamer leur parcours résidentiel, et les travailleurs saisonniers sont très souvent dans l’impossibilité de se loger sur place.


IV –Ressources naturelles et environnement
La préservation de la ressource en eau est fondamentale pour l’avenir des régions de montagne. Elle est une préoccupation centrale pour l’aménagement et le développement des massifs. Aussi nécessite-t-elle une gestion intégrée, afin de concilier ses différents usages : alimentation humaine et animale, développement agricole et touristique, environnement, énergie…

Mais, pour l’heure, la législation reste insuffisante sur l’organisation des nécessaires solidarités de bassins amont/aval, et des mécanismes financiers fondés sur une meilleure solidarité devraient être mis au point entre les collectivités de piémont et de montagne.


D – QUELQUES RÉFLEXIONS FINALES :

  • Sur tous les thèmes majeurs évoqués dans la présente note, la réflexion devrait conduire à ré-identifier la législation, à l’instar de la loi fondatrice de 1985.
  • Rappel d’une vérité : la montagne n’est pas qu’un lieu de consommation, de loisirs et de détente…, elle est d’abord un lieu de vie où ceux qui résident en permanence doivent pouvoir trouver les services aux personnes, les entreprises les conditions de leur développement indispensable pour pérenniser les emplois.
  • Les réformes annoncées relatives aux collectivités territoriales (régime électoral, réforme des compétences…) vont modifier substantiellement la représentation des territoires, qu’il s’agisse des communes, des intercommunalités, des départements et des régions.

Ces réformes seront décisives pour l’avenir de la montagne, et il appartiendra au Législateur de veiller à ce que les décisions en ce domaine préservent une représentation suffisante des territoires de montagne et des populations qui vivent en montagne.